冯奎（中国区域科学协会副理事长、研究员）
7月14日至15日召开的中央城市工作会议，为我国城市发展与内需释放指明了新方向。
过往很长一段时间里，城镇化被视作我国最为雄厚的内需，其核心逻辑在于大量人口从农村向城镇迁移，引发一系列连锁需求：住房需求带动房地产投资，教育、医疗等公共服务需求拉动基础设施建设投资，同时消费模式从农村的相对单一转向城镇的多元丰富，带动市场规模持续扩大。而如今，这一最强大的内需正逐渐聚焦于建设现代化人民城市，以实现从依赖人口迁移的规模效应，向依靠城市功能升级的质量效应的深刻转变。
城镇化曾经通过要素集聚释放出了巨大的内需能量。2024年我国常住人口城镇化率达到了67%，与改革开放初期不足20%的水平相比，有了质的飞跃。在此过程中，农村劳动力向城镇非农产业转移，极大地推动了生产要素的优化配置，劳动生产率大幅提高。据测算，农业劳动力转向非农产业后，劳动生产率平均提升3~5倍，2015~2023年累计拉动GDP增长约12%。与此同时，新增城镇人口的消费需求持续扩张，其人均消费支出相较于农村居民高出1.8倍。若按年均新增城镇人口1000万计算，每年新增的消费需求约为3000亿元。彼时，内需潜力主要体现在三个层面：房地产投资年均增长15%以上，城镇基础设施投资累计超过百万亿元，消费市场规模从不足10万亿元扩展至47万亿元。
但随着城镇化进程的持续推进，其内需动能呈现出新变化。一方面，尽管城镇化的总量潜力仍有一定空间，我国常住人口城镇化率距离75%的城镇化成熟期还有8个百分点的提升空间，大约对应着1.3亿农业转移人口。然而，城镇化率每提高1个百分点对GDP的拉动效应，已从2015年的0.8个百分点下降至2023年的0.5个百分点，边际效益不断递减。另一方面，城镇化的质量亟待提升。2024年，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率之间的差距扩大至17.3%，意味着约有1.4亿人口尚未实现市民化。这种公共服务的不均衡导致县域居民人均消费支出仅为城市居民的53%。若能补齐公共服务差距，基于这1.4亿未市民化人口测算，每年可释放1.2万亿元的消费增量。从结构性矛盾来看，2024年县城人均市政设施投资仅为城市的三分之一，这也在一定程度上制约了消费潜力的释放。
从中央城市工作会议精神来看，下一步我国经济最强大的结构性潜力在于建设现代化人民城市，这与城镇化阶段的内需逻辑有着本质区别。
从驱动内核来看，城镇化主要依赖“人口+土地”的要素投入，表现为钢铁水泥等硬件设施的物理扩张；而建设现代化人民城市则依靠“创新+服务”来提升效率，体现为全要素生产率提升带来的化学反应，一些开发区高新技术企业密度高，每平方公里创造的GDP相当于传统工业区的数倍。
从需求结构方面而言，在城镇化时期，65%的内需拉动来自投资；而当前，72%的城市内需增长由消费与创新共同驱动。
从衡量标准上分析，城镇化潜力与固定资产投资、城镇人口数量等规模指标密切相关，而建设现代化人民城市的潜力更多地体现在单位GDP能耗、高新技术产业占比等质量指标上。这种转变，正是为了适应我国内需结构从“有没有”向“好不好”升级的必然结果。
建设现代化人民城市的潜力，因城而异，但也有一些“同类项”可寻。
一是在空间与体系优化方面，城市群与都市圈的协同发展将释放出强劲投资动能。以成都都市圈为例，2025年围绕9条重点产业链推进51个产业项目，年度投资超370亿元。2024年全国县城基建投资同比增长12%。城乡融合中，土地整理催生“整理-增值-再投资”的良性循环。
二是在创新与数字驱动方面，创新看似聚焦技术突破，实则是拉动内需的核心引擎，其通过创造新供给、激发新需求，可形成“研发投入-成果转化-消费升级”的内需闭环。2024年，30个创新型城市凭借60%的高新技术企业集聚度和75%的研发投入占比，将技术突破转化为市场动能：专利转化率比中小城市高30个百分点，意味着每100项研发成果能多催生30个新产品、新服务，直接拉动消费升级。
三是在绿色与服务升级方面，城市承载着全国85%的能源消耗，其绿色转型本身就构成了一个巨大的内需市场。2024年，城市绿色低碳产业增加值上升至10.8万亿元。从“商品消费”向“服务消费”转变，是城市内需的一个显著特征。2024年，教育、健康等服务消费对经济增长的贡献率超过50%。中央城市工作会议将“着力建设舒适便利的宜居城市”列为重要任务，并要求“大力发展生活性服务业”。预计到2030年，城市服务消费市场规模将达到15万亿元。
四是在安全与韧性基建方面，中央城市工作会议着重部署了“推进城市基础设施生命线安全工程建设”。预计老旧管网改造可撬动1.2万亿元投资，防洪排涝设施的升级每年需投入5000亿元。加强城市的安全与韧性建设，不仅能保障城市平稳运行，还能在投资过程中创造大量的内需。
从城镇化到建设现代化人民城市，最雄厚内需潜力载体的变迁，本质上是发展逻辑的一次重大升级。过去依赖人口红利，如今依靠人才红利；过去比拼投资规模，现在较量创新浓度；过去重视硬件建设，现在强化软件升级。
从城镇化到建设现代化人民城市，内需潜力始终存在，只是表现形式与释放路径将发生深刻转变。中央城市工作会议明确，以建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市为目标，以推动城市高质量发展为主题，以坚持城市内涵式发展为主线，以推进城市更新为重要抓手，大力推动城市结构优化、动能转换、品质提升、绿色转型、文脉赓续、治理增效，牢牢守住城市安全底线，走出一条中国特色城市现代化新路子。以此为指引，建设现代化人民城市势必将持续释放创新驱动的产业内需、品质提升的消费内需、更新改造的投资内需，为中国经济行稳致远提供坚实支撑。
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